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关注上地建材城强拆:引发天价索赔
 
慧聪网   2005年11月30日10时55分   信息来源:东方建材网    

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  从1993年到2004年,郭俊琴一手创建的上地建材城用11年时间完成了一个轮回,从无到有,再从有到无。

  上地建材城一直在不遗余力地扩大自己的名声,而让人啼笑皆非的是它从物态上消失之后,却因引发了一个高达6亿元的天价索赔官司而更加名声大噪。

  如果说上地建材城仅仅是投资商与北京市海淀区城管大队之间的冲突,事情会相对简单明了得多,而其背后的两份协议书,使事件增添了扑朔迷离的色彩。

  上地建材城诉讼案留给社会的不仅是创下中国行政索赔之最,更重要的是对法律法规的再思考,如何让法规之间不再自相冲突。

  6亿元行政索赔案开庭审理2005年11月4日上午9时,北京市海淀区法院三楼的大审判厅内早早就落座了200多位旁听者,北京上地建材城销售中心诉北京市海淀区城市管理监察大队违法行政案在这里首次开庭审理。一件普通的行政诉讼案件却因为原告提出高达6亿元的索赔,而成为名副其实的中国行政诉讼索赔第一案。

  9时开庭时,法庭安排了两名书记员,这在一般的行政诉讼案中非常少见。

  原告起诉称,上地建材城是北京市西北部最大的建材综合市场,1993年开始建设,于1998年取得工商、税务、消防等各种批准手续后开始营业。2004年7月20日,被告向原告发出《通知书》,拟对建材城作出处理决定。2004年7月21日,海淀区城管向上地建材城下发《限期拆除决定书》,称上地建材城无《建设工程规划许可证》,属"未经批准搭建,影响市容市貌"的房屋。2004年7月28日,海淀区城管大队对上地建材城强制拆除。

  原告认为,被告没有提供充分的证据证明上地建材城符合"未经批准"、"搭建"以及"影响市容"这三个条件。因为上地建材城是以租赁方式从海淀乡树村大队获得土地使用权30年,一部分房屋有产权证;上地建材城也并没有占用城市道路和公共用地,谈不上影响市容。

  原告提出,被告不具备执法主体资格,《北京市市容环境卫生条例》赋予被告的是行政处罚权,并不是限拆和强制拆除的权限。因此,原告请求法院依法判决确认被告作出的《限期拆除决定书》、《强制拆除决定书》以及被告依据该决定书强制拆除上地建材城的具体行政行为违法,并撤销其违法行政行为,同时判令被告采取补救措施并赔偿原告经济损失6亿元人民币。

  法庭上,海淀区城管大队的代理人则认为,自己是具有独立执法资格的行政机关。根据《北京市市容环境卫生条例》第27条,未经批准搭建的影响市容的建筑物、构筑物或者其他设施,城管综合执法机关可以经区、县人民政府批准予以强制拆除。而未经规划批准的上地建材城不仅存在着较大安全隐患,还侵占了市区规划的绿化隔离带,影响了市容市貌,属于违法建筑。他们在强制拆除前已经做了大量认真细致的工作,因此这次强制拆除行为完全合法。

  历时近3个小时的庭审仅相互质证就占用了大量时间,原被告双方尚未来得及展开辩论,到中午法院方面宣布休庭,择日再审。

  上地建材城的11年生命之旅11年前,这里曾是一片荒芜;11年里,一位投资者在这片土地上建起了一个占地164亩的建材城,商户的入住、消费者的青睐,让这里变得热闹而繁荣;而11年后,所有的繁华犹如过眼烟云,仅在7天之内就化为乌有,这里重又回到了昔日的宁静……

  这就是号称北京市最大的建材综合市场,有着"买建材不用东奔西走,上地建材城应有尽有"美誉的上地建材城。

  1993年,郭俊琴以土地租赁的方式从海淀乡树村大队正白旗生产大队获得了一片土地30年的使用权。郭俊琴的到来,受到了海淀乡政府的热烈欢迎及支持,上地建材城也成了海淀乡树村大队极力引进的重要经济项目。为了表示对郭俊琴的支持,海淀乡政府还给办好并送来了盖有"北京市海淀区城乡管理委员会"公章的开工证,这使得郭俊琴终以2亿元人民币的投资完成了上地建材城的建设,并于1998年正式营业。

  因为所处的位置不好、交通不便、知名度不高,所以上地建材城刚开始时的经营状况并不尽如人意。郭俊琴先后投资了3000多万元用于修建道路,使周边环境得到了极大的改善,上地建材城逐渐成为周边地区公交路线的站名,很快变得车水马龙起来。郭俊琴还在一些媒体上加大宣传力度,经过辛勤的耕耘,上地建材城终于成为北京建材市场中响当当的品牌,有了良好的知名度与美誉度。

  2001年,上地建材城所处位置突然被划为市区绿化隔离地带。虽然上地建材城建设在前,绿化隔离带规划在后,但在小局服从大局的指导思想下,郭俊琴还是毫无怨言地配合这一规划,请区规划局、规划所做了自拆自建的方案和沙盘。按照自拆自建计划上地建材城这块164亩的土地首先规划出80多亩进行绿化,另外剩下的80多亩则建成一个半地下的精品购物市场,地上同样做全面绿化。令人遗憾的是这个方案的所有资料上报之后,犹如石沉大海,没有结果。

  2004年7月20日,海淀区城管大队向上地建材城发出《通知书》,决定对上地建材城作出处理决定。

  7月21日,海淀区城管大队向上地建材城发出《限期拆除决定书》,称上地建材城无建设工程规划许可证,属"未经批准搭建,影响市容市貌"的房屋,责令上地建材城于7月28日之前自行拆除总面积为63745.73平方米的建筑。

  7月27日下午3时,上地建材城的巨型标识被海淀区城管大队拆除。

  7月28日,海淀区城管大队对上地建材城强制拆除。

  仅仅7天时间,占地164亩、有着1311户商户、总建筑面积达63745.73平方米、存在了11年时间的上地建材城变成了一片废墟。而此时距离郭俊琴被评为"首都精神文明建设者"还不到3个月,距离她被评为"全国三八红旗手"仅4个月时间。

  从当初被海淀乡政府以重点经济项目请进上地,上地建材城先后荣膺了许许多多的荣誉:"全国第一规范化试点建材市场"、"全国首届规范管理建材市场"、"全国首批质量服务信得过建材市场"等,也是北京市首先规范的10家建材市场之一,2002年和2003年,上地建材城还被海淀区市政管理委员会授予"文明市场"称号。从这些荣誉再到"未经批准搭建,影响市容市貌",这种巨大的反差让很多人无法理解和接受。

  依法?违法?法庭陈述各执一词

  11月4日上午,在海淀区法院审理本案过程中,被告海淀区城管大队在法庭陈述时表示自己是依法行政。

  首先,被告认为其作出的限期拆除决定和实施强制拆除行为主体合法。一是根据《北京市市容环境卫生条例》的规定:本市城市管理综合执法组织按照授权的范围,依法对本条例规定的市容卫生违法行为实施行政处罚;二是根据《关于本市城市管理综合执法试点工作扩大区域的通知》规定,被告有权行使市容环境卫生管理法规、规章规定的全部行政处罚权。

  其次,被告认为其实施的具体行政行为事实清楚、证据确凿。经勘验查明,上地建材城共有96处总建筑面积为63745.73平方米房屋位于中关村科技园区内,经向北京市规划委员会了解,上述房屋无建设工程规划许可证,且侵占了北京市城市总体规划的市区绿化隔离带,根据《北京市城市容貌标准》第二条第一款的规定,上述房屋属于未经批准搭建的影响市容的建筑物。

  第三,被告认为自己在强制拆除上地建材城的过程中,进行了现场检查、现场勘验,对原告法定代表人制作询问笔录,制发权利告知书,告之申请人享有陈述申辩等权利及违法事实和处理依据,因原告在规定期限内未履行拆除义务,经海淀区政府批准,被告才作出强制拆除决定的。对此,原告代理律师李宙提出了截然相反的看法。李宙表示,判断一种行政行为是否合法,除了前面被告提到的证据是否充足、认定事实是否准确、适用法律是否正确、程序是否合法这几条标准之外,还有是否超越职权和是否存在滥用职权的问题。只要构成一个方面,就属于违法行政。

  首先是事实认定有误,证据不足。被告认为原告6万多平方米的建筑全部是未经批准搭建、影响市容市貌的违法建筑显然不符合事实。上地建材城全部建筑物的法律状态实际上有4种,经批准建设的占到了总数的一半。

  第一种是经过登记并拥有房产证的建筑物。在上地建材城中有6863.2平方米的建筑物有房屋所有权证,其所有权性质为集体,填发机关是海淀区房地产管理局;第二种是获得开工许可证而建造的建筑物。根据海淀区城乡建设管理委员会签发的上地建材城建设工程开工证,允许开工面积为1.6万平方米;第三种是经过规划管理部门处罚但允许保留使用的建筑物。根据北京市海淀区规划局1998年2月23日做出的《违法建设行政处罚决定书》,对上地建材城7120平方米的建设面积予以罚款保留使用,并决定该部分建筑在国家需要时无条件拆除;第四种是其他未经规划许可的建筑物。上述各类建筑或者有重叠交叉的情形,但不能否认上地建材城中各种建筑物法律状态是复杂的,不能仅以"无建设规划许可证"来简单概括。

  李宙律师表示,根据《中华人民共和国城市规划法》的规定,对未取得建设工程规划许可证的建筑物进行行政处罚,其行政机关应该是北京市规划局。违法建筑应该适用规划法而不是市容条例,因此适用法律错误,程序也不对。即使上地建材城部分规划部门罚款保留的建筑要拆,也不能由城管部门越俎代庖,只能由规划部门决定,法院才有作出强制执行的权利。

  充满悬疑的两份协议书

  对于郭俊琴来说,更大的疑问则来自于《树村新村项目5#、7#、8#地及部分绿化用地合作开发建设协议书》。在这份协议书中,甲方为北京万霖房地产开发有限公司,乙方则为一家民营企业---北京科技园文化教育建设有限公司。协议中规定了合作用地的范围:北起农大路、南至小清河路北侧,东起7911部队西墙以西、西至5#、7#、8#地规划用地边界及树村所属的绿化隔离带项目用地边界。协议书中清楚地记载着"建材城的拆迁由乙方负责,并承担相应费用。如上级规划部门同意建材城保留,其收益权归甲方"的内容。"这个范围中所说的5#地,就包含了上地建材城的土地。"郭俊琴说。

  郭俊琴称,万霖公司是海淀乡的房地产开发公司,和自己当初签订土地使用合同的海鹏房地产公司同属乡办企业,这两家房地产公司实际上是两块牌子一套人马,两家公司的法人代表同为肖世森。"根据这份协议书的内容来看,上地建材城所处的这块土地早在2003年8月8日就已经卖与他家了,而我们签订的30年土地使用期限却并未到期。"

  然而,令郭俊琴更加不能容忍的还有另一份协议书,这份协议书的签订日期同样是2003年8月8日。该协议书称,甲(万霖公司)、乙(北京泰跃房地产开发有限责任公司)双方于2002年2月3日根据《北京市政府关于绿化隔离带地区改造规划》,签订了《树村新村项目5#、8#地及部分绿化用地合作开发建设协议书》,鉴于乙方在协议履行中的实际困难,乙方自签订本协议之日起,将上述协议中乙方的全部权利和义务转让给北京科技园文化教育建设有限公司。

  对比这两份协议,其中一个显著的变化就是协议转让金额从2.3亿元人民币变成了3.2亿元人民币。"从这份协议书可以看出,上地建材城这片164亩的土地,最早被卖与他家的时间是在2002年2月3日。"面对这两份协议书,郭俊琴怀疑上地建材城被强拆的真实动机是为了给有关部门履行协议书让道,"所谓的违章建筑可能只是一个借口。"郭俊琴痛心地说。

  何时法规不再自相冲突

  海淀城管大队下达的"限拆书"中,适用的执法依据是《北京市市容环境卫生条例》第27条。根据此条规定,"对于未经批准搭建的影响市容的建筑物、构建物或者其他设施",城管部门有权强制拆除。但是,该条对于城管部门可以强制拆除的建筑物规定了3个限制条件,即"未经批准"、属于"搭建"和"影响市容"。因此,城建部门可以强制拆除的建筑物必须是"影响市容"的。

  对于什么是"影响市容",市容条例第26条明确规定,"建筑物、构筑物的容貌应当符合以下规定:(一)建筑物、构筑物的体量、造型、色调和风格应当与周围景观相协调……"但是,在海淀城管大队的"限拆书"中,并没有说明上地建材城究竟是在体量、造型、色调和风格的哪一点上与周围景观不协调。

  2005年2月6日,中国法学会行政法研究会会长、国家行政学院应松年教授,中国法学会行政法研究会副会长、北京大学姜明安教授,中国法学会研究部主任、研究员方向等专家学者专门就海淀城管大队强制拆除上地建材城一案进行了研究论证。与会专家认为,按照我国现行的建设管理体制,获得开工许可的建设即为合法建设,被告所做出的强制拆除行为已经超出了行政处罚范畴;城管部门不具备执法主体资格,市容条例仅赋予城管大队行政处罚权,而不是限制和强制拆除的权限,超出了其可以行使的处罚权限;执法程序方面也明显不妥,"限拆书"仅给上地建材城销售中心7天时间自行拆除,有必要就此举行听证。应松年等专家还认为,根据京政办函【1998】110号文第7条规定:"经政府批准、监察组织有权拆除不符合城市容貌标准的建筑物或设施(指无固定基础或虽系砖混结构但占地面积在10平方米以下的小型、轻便、简易的棚、亭、阁等)。"海淀城管部门只有拆除10平方米"违法建筑"的权限。

  有法律界人士指出,现在运行的法规及部门规章条例之中,相互冲突的现象并非个案,这样常常会在实际操作中引发非常严重的后遗症,上地建材城就是一个非常典型的例子。如果不从法规层面及早化解这些冲突之处,类似的行政诉讼案件仍将无法避免。而且法规上的冲突最终由企业"埋单",对企业也显失公允。

  新闻链接据北京市高级人民法院副院长贺荣介绍,从1990年至今,北京市各级法院共受理"民告官"案16344件,而近3年受理8335件,超出前12年受理案件的总和(8009件)。

  按照地域管辖,北京法院负责管辖中央部委、在京中央直属机构的诉讼,因此行政诉讼案涉及了从乡镇到中央政府部委四级政府。国务院29个部委中,已有22个做过行政诉讼当事人,当过被告。

  被告主要集中在房管局、公安局、城管监察大队、规划局、建委、乡镇政府、林业局、公证处、工商局、规划局、市政管委、劳动和社会保障局、交管局交通支队等。其中因行政强制措施、不履行法定职责或者行政不作为而引发的行政赔偿案件数量居前两位,而在行政强制措施中,又以强制拆除引发的行政赔偿案数量最多。

 

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